Оценка регулирующего воздействия

Оценка регулирующего воздействия (англ. Regulatory Impact Assessment — RIA) — процесс систематического анализа нормотворческой деятельности государства с целью выявления возможных эффектов от введения им регулятивных мер. Оценка регулирующего воздействия направлена на повышение эффективности государственной политики, затрагивающей широкие слои населения.

Процедура проведения оценки регулирующего воздействия состоит из 7 этапов и включает в себя оценку проблемы, определение целей регулирования, определение возможных вариантов решения проблемы, анализ издержек и выгод, проведение консультаций, определение рекомендуемого варианта и его реализацию. Этапы проведения оценки регулирующего воздействия подробнее описаны ниже.

Определение проблемы

Первым шагом ОРВ является определение проблемы, на решение которой направлено регулирующее воздействие государства. Проблемы могут быть поделены на:

• Провалы рынка, то есть ситуации, когда рынок оказывается неспособен эффективно распределить имеющиеся ресурсы, в том числе асимметрия информации, внешние эффекты (экстерналии), монополия и неспособность производить общественные блага;
• Провалы государства, то есть ситуации, при которых государство оказывается неспособным решить ту или иную проблему, или своими действиями наносит вред обществу.

ОРВ предполагает определение проблемы, на которое направлено регулирование, цели регулирования, идентификации различных вариантов, которые позволяют достигнуть поставленной цели, сравнение этих вариантов и выбор наилучшего из доступных. Неотъемлемым элементом ОРВ является проведение публичных консультаций с заинтересованными сторонами, что позволяет более точно выявить возможные положительные и отрицательные эффекты от введения регулирования.

В целях превращения ОРВ из инструмента внешнего контроля в систему поддержки принятия решений на уровне органов власти был осуществлен переход к модели проведения оценки на ранней стадии – на этап проработки проблемы и подбора вариантов ее решения самим разработчиком проекта нормативного правового акта, как наиболее компетентного участника в определенной области государственного регулирования.

Таким образом, ОРВ проводится на стадии идентификации проблемы и необходимости ее решения. Первый блок вопросов, которые должны найти отражение в ОРВ, связан с выявлением проблемы. Неточное понимание проблемы может привести к принятию неправильного решения, к излишней зарегулированности (или, наоборот, к ошибочному отказу от регулирования), и в конечном счете к тому, что, несмотря на все усилия, проблема останется неразрешенной.

Но государственное вмешательство в решение этих проблем может быть оправдано лишь если проблемы существенны и не могут быть преодолены рынком самостоятельно, а государство своим вмешательством способствует появлению чистого общественного выигрыша по сравнению с ситуацией отсутствия регулирующего воздействия. Если же проблема влечет за собой малые потери, возможно, государственное регулирование окажется нецелесообразным. Для определения целесообразности регулирующего воздействия, необходимо сравнить последствия от государственного вмешательства, которое может повлечь за собой ещё большие проблемы, и последствия от невмешательства. Иными словами, государственное урегулирование проблемы оправдано только в тех ситуациях, когда она связана с большими рисками для общества или не может быть решена иначе.

Определение целей регулирования

На втором шаге необходимо четко определить цели государственного вмешательства и, по возможности, разделить их на первичные и вторичные. Особенно важно учесть уже имеющееся в данной сфере регулирование и понять причины его неэффективного действия. Типичной ошибкой на данном этапе является подмена целей регулирующего воздействия методами их достижения. Целью может являться повышение безопасности на дорогах и сокращение числа автомобильных аварий, но введение скоростных ограничений не является целью, а представляет собой одну из альтернатив решения данной проблемы, выработка которых осуществляется на следующем этапе.

Определение возможных вариантов достижения цели

Третий этап ОРВ заключается в определении возможных вариантов достижения поставленных целей. Для разработки наиболее эффективного решения проблемы необходимо рассмотреть все возможные варианты, или наиболее выполнимые из них. Все возможные альтернативы условно можно разделить на 4 группы:

• Саморегулирование (self-regulation) представляет собой способ решения проблем рыночными механизмами при отсутствии государственного вмешательства. Эта альтернатива должна рассматриваться первой в тех ситуациях, когда проблема не связана со значительными потерями и рисками для общества, а рынок оказывается в состоянии своими силами её разрешить;
• Квази-регулирование (Quasi-regulation) предполагает оказание государством влияния на предпринимательский сектор с тем, чтобы он разрешал проблемы своими силами. Данный способ применим, когда требуется срочное решение проблемы, то есть существует временное преимущество от использования гибких и менее формальных методов, но общество заинтересовано в небольшом государственном вмешательстве;
• Совместное регулирование (co-regulation) предполагает взаимодействие государства и бизнеса, при котором предпринимательский сектор самостоятельно разрабатывает и претворяет в жизнь меры по решению проблем, а государство обеспечивает законодательную основу его действиям;
• Государственное регулирование (explicit government regulation) представляет собой непосредственное государственное вмешательство в разрешение проблем. Государственное регулирование необходимо в первую очередь для разрешения значительных проблем, затрагивающих широкие слои населения, разрешение которых связано с большими рисками.

Анализ издержек и выгод

Четвертый этап ОРВ предполагает оценку всех возможных альтернатив с точки зрения затрат и выгод их осуществления по возможности в количественном и качественном выражении. Конечной целью является выбор наиболее подходящего способа решения поставленной проблемы, а также предоставление детального доказательства выбора в пользу данной альтернативы. Наиболее подходящей альтернативой является та, выгоды от применения которой превышают издержки её осуществления и обеспечивающая самый большой чистый общественный выигрыш по сравнению с другими альтернативами. Для качественной и количественной оценки применяются различные методы, среди которых оценка рисков (risk assessment), анализ затраты-эффективность (cost effectiveness analysis), однако наиболее часто применяется анализ «затраты — выгоды» (cost-benefit analysis).

Консультации

Пятый этап проведения ОРВ предполагает проведение консультаций с участием представителей заинтересованных групп по поводу выбранной альтернативы. На данном этапе крайне важно определить стороны, которых затрагивает решение данной проблемы, а также их взгляды относительно введения необходимых мер. Целью проведения консультаций является учет при осуществлении регулирующего воздействия интересов всех заинтересованных сторон. Кроме того, проведение консультаций способствуют обеспечению легитимности регулирования, так как предусматривают возможность активного участия людей в формировании политики перед непосредственным осуществлением вмешательства. Консультации могут проводиться путём открытого обсуждения в печати и СМИ, публичных слушаний, путём создания консультативных органов и т. д.

7 июля 2015 года подписан приказ Минэкономразвития России от №454 «Об утверждении методики проведения публичных (общественных) консультаций (обсуждений)». Приказом утвержден минимальный набор требований, рекомендуемых для всех участников проведения ОРВ по процедуре общественного обсуждения законов.

Главные задачи разработанной методики – это полный учет мнения максимально широкого круга общественных лиц (адресатов действия проекта акта) и получение разработчиками достоверных сведений о целесообразности введения нового регулирования. Для этого необходимо:

- консультирование с референтными группами относительно масштаба, причин и негативных эффектов от проблемы, лежащей в основе разработки проекта и требующей государственного вмешательства, поиск альтернативных путей ее решения;

- соблюдение баланса интересов и сокращение возможных негативных последствий от принятия акта;

- информирование общества и разъяснение своей позиции (как со стороны органов власти, так и со стороны бизнес-сообщества).

Определение рекомендуемого варианта

На данном этапе необходимо представить рекомендуемый способ разрешения существующей проблемы на основе всех полученных данных и аналитических выводов. Важно в полном объеме представить все доказательства, говорящие в пользу данной альтернативы, а именно определить затраты и выгоды, чистый общественный выигрыш от её реализации и все возможные последствия. Необходимо осветить все возможные исходы: начиная от самостоятельного урегулирования проблемы рыночными методами до полного государственного вмешательства, и объяснить, исходя из каких данных эта альтернатива является наиболее пригодной для решения данной проблемы. Нельзя оставить без внимания и подробное описание всех возможных последствий, связанных с принятием и реализацией данной альтернативы и сравнить их с последствиями остальных вариантов. Также необходимо учесть и критические замечания в адрес каждой альтернативы, в том числе и выбранной.

Реализация выбранного варианта

На последнем этапе ОРВ необходимо четко определить процесс реализации выбранной альтернативы, а также основать систему последующей оценки её эффективности. Следует также решить некоторые административные вопросы: кто именно (какой государственный орган или лицо) будет нести ответственность за реализацию выбранной альтернативы и какие средства ему для этого потребуется выделить, как будет обеспечиваться соблюдение установленных требований и т. д. Прежде чем приступить к непосредственному осуществлению регулирующего воздействия, важно убедиться, что предлагаемые процедуры и требования понятны всем заинтересованным сторонам, а вводимые требования и нормы не противоречат действующему законодательству.

Литература

1. Kirkpatrick, Colin: Regulatory Impact Assessment: Towards Better Regulation? (Competition, Regulation and Development), 2007.
2. Australian Government 2007, Best Practice Regulation Handbook, Canberra.
3. Система оценки воздействия актов законодательства: мировой опыт и предпосылки внедрения в Узбекистане. Ташкент, 2008.
4. Delia Rodrigo, Regulatory Impact Analysis in OECD countries: challenges for developing countries, Bangladesh 2005.