Муниципальное правотворчество

Муниципа́льное правотво́рчество — это деятельность по созданию, изменению или дополнению общеобязательных правил поведения (норм права) по вопросам местного значения, осуществляемая в установленном процессуальном порядке.

Понятие «муниципальное правотворчество» имеет общие теоретические положения с понятием правотворчества в целом. В узком значении под муниципальным правотворчеством понимается муниципальный правотворческий процесс. В широком значении данное понятие подразумевает как процедурные моменты, так и всё, что наполняет механизм муниципального правотворчества содержанием: принципы осуществления правотворческой деятельности, стадии, которые выступают поэтапными ступенями, промежуточными элементами процесса правотворчества, особенности реализации правотворческих полномочий уполномоченными органами и должностными лицами местного самоуправления.

Понятие и сущность муниципального правотворчества

Процесс правотворчества является неотъемлемым условием существования правового демократического государства, построенного на принципах законности и гуманизма. Ведь без соответствующих правовых актов невозможно представить существование множества общественных отношений, без них человечество столкнулись бы с отсутствием каких бы то ни было гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина. Вне правового поля нельзя также представить реализацию полномочий органов публичной власти, осуществление поставленных перед ними задач и целей.

Правотворческий процесс выступает в качестве «‎технологии» создания и разработки правовых актов, технической его стороны. Правотворчество же является обобщающим понятием и включает в себя не только последовательность стадий, но и всё, что связано с формированием будущих норм прав. Его можно считать непосредственно содержательной стороной данного вида деятельности, а не только совокупностью фиксированных действий, следующих друг за другом.

Понятие «муниципальное правотворчество» имеет общие теоретические положения с понятием правотворчества в целом. В узком значении под муниципальным правотворчеством понимается муниципальный правотворческий процесс. В широком значении данное понятие подразумевает как процедурные моменты, так и всё, что наполняет механизм муниципального правотворчества содержанием: принципы осуществления правотворческой деятельности, стадии, которые выступают поэтапными ступенями, промежуточными элементами процесса правотворчества, особенности реализации правотворческих полномочий уполномоченными органами и должностными лицами местного самоуправления.

Заключительный этап правообразовательного процесса, в котором формируются государственные, общеобязательные предписания, а правовые идеи получают своё окончательное закрепление в нормативных правовых актах. Правообразование — это весь процесс формирования воли господствующего класса в законе, правотворчество же — это деятельность уполномоченных органов и организаций по выработке и принятию нормативных актов, форма официальной, государственно-властной деятельности.

Сущностью муниципального правотворчества, таким образом, является именно деятельностный подход к отражению в терминологической единице самого процесса, а также качества и непосредственного результата реализации на практике муниципального правотворческого процесса. В то же время важность приобретает связь реализации органами местного самоуправления правотворческих функций с объективной реальностью в виде необходимости решения установленных законом вопросов местного значения, учитывая мнение населения муниципального образования. Такая связь наиболее отчётливо прослеживается в том, что муниципальное правотворчество одновременно и как «способ выявления имеющихся интересов населения муниципального образования, связанных с решением вопросов местного значения, и как саму реализацию этих интересов путём их закрепления в соответствующих нормах муниципальных правовых актов».

Важность механизма муниципального правотворчества заключается ещё и в том, что посредством его реализации обеспечивается:

1. качественный уровень подготовки нормативного акта как итогового результата данного процесса при условии соблюдения правотворческими органами правил, принципов, последовательности стадий и своевременности, актуальности принимаемого решения;
2. учёт большего количества мнений и их научного всестороннего анализа для обеспечения интересов социальных групп населения каждого муниципального образования, используя существующие механизмы общественного контроля;
3. контрольная деятельность органов государственной власти за различными аспектами в процессе подготовки решений.

Муниципальные правовые акты являются неотъемлемым элементом правовой системы и в этой связи должны находиться в соответствии с системой нормативного правового регулирования государства. Органы местного самоуправления, являясь частью системы органов публичной власти, осуществляют функции разработки, создания и принятия муниципальных правовых актов, отвечающим действительной актуальной повестке, требованиям и правилам юридической техники. Регулированию вопросов местного правотворчества посвящены статьи 46—48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Принципы муниципального правотворчества

Принцип самостоятельности характеризует свободную инициативность органов местного самоуправления и отсутствие необходимости одобрения и санкционирования принимаемых ими решений со стороны органов государственной власти. Самостоятельность выражается в независимости органов местного самоуправления, но, вместе с тем, их активной работе по формированию единой политики осуществления власти. Тем не менее, самостоятельность не подразумевает полное обособление, изолирование органов друг от друга, отсутствие каких-либо взаимоотношений в рамках этой системы.

Рассматривая следующий принцип, а именно принцип законности, необходимо обратить внимание, что само понятие законности как юридического термина трактуется теоретиками многообразно. Так, некоторые учёные определяют законность «в необходимости поддерживать корреляционные связи муниципальных нормативных актов с вышестоящими правовыми актами». Кроме того, считается, что «принцип законности подлежит безусловному и неукоснительному соблюдению по ряду причин. Во-первых, указанный принцип обеспечивает ограничение полномочий субъектов деятельности по созданию нормативных правовых актов. Во-вторых, он конкретизируется этапами правотворческого процесса. В-третьих, реализация принципа законности должна предусматривать контроль за её соблюдением». Так или иначе принцип законности обеспечивает единство правового пространства, его неукоснительное соблюдение всеми субъектами при реализации правотворческой функции способствует последовательному выстраиванию иерархичной системы нормативного правового регулирования и является безусловным шагом на пути построения правового государства.

Принцип научности направлен на улучшение качества процесса правотворчества и предусматривает, что разработчики правовых актов осуществляют сбор необходимой информации, а впоследствии проводят её всесторонний анализ. Информация должна иметь прямое или косвенное отношение к заданной проектом правового акта проблематике и вопросам, которые планируется решить в конечном счёте с помощью принятия данного акта. Это способствовало бы тому, что правотворческими органами создавались и принимались такие акты, которые соответствовали бы правовым ожиданиям населения, а также применялись бы без каких-либо преград и ограничений.

Все принципы правотворчества тесно взаимосвязаны друг с другом, нередко следование одному принципу подразумевает соблюдение некоторых других. Наиболее наглядно это можно увидеть на примере принципа юридико-технического совершенства. Конечно, правила юридической техники больше важны непосредственно для самих субъектов правотворческой деятельности, так как они обеспечивают единообразный подход к разработке правовых актов любого уровня нормативного регулирования, к их оформлению, порядку принятия и придания юридической силы, а также трактовке необходимых положений, которые подлежат обязательному упоминанию.

Для обеспечения согласованности принятых муниципальных актов необходим принцип системности. Принцип системности процесса создания правовых актов позволяет непосредственно местным органам власти реализовать понятность и ясность процесса принятия нормативных актов. Системность проявляется в том, чтобы вновь созданный муниципальный правовой акт отвечал бы актуальной повестке и находился бы в соответствии с нормами федерального и регионального законодательства.

Следующий принцип — принцип планирования, тесно связанный с прогнозированием. В данном случае прогнозируется оценка конкретного проекта нормативного правового акта по факторам соответствия социальной и экономической ситуации, эффективности потенциального правоприменения. Осуществляемое планирование должно выделять необходимый период времени, чтобы в течение него было возможным производство разного вида экспертиз. При необходимости должно выделяться время для изучения мнения населения по конкретному вопросу, проведения публичных слушаний, а также привлечения к участию в разработке проекта узких специалистов. Все эти действия позволяют проводить комплексный анализ принимаемых правовых актов, а учёт мнений населения и специалистов различных сфер позволит значительно повысить качество правового материала, разрабатываемого уполномоченными органами в связи с его всесторонним анализом и изучением.

Большое значение в развитии идей правового государства и институтов гражданского общества отводится принципу демократизма. Его проявление можно увидеть в том, население каждого муниципального образования обладает правом и реальной возможностью реализовать присущую ему властную волю. Сделать это можно как непосредственно, так и, в том числе, через органы местного самоуправления, обладающие правотворческими функциями.

Особую роль в процессе муниципального правотворчества в этой связи играет принцип гуманизма. Если рассматривать процесс муниципального правотворчества, то гуманизм должен проявляться в нескольких ключевых позициях. Среди них можно упомянуть то, что на всех уровнях публичной власти человек, его права и свободы признаются высшей ценностью, гарантируется равенство граждан в доступе к общественным благам, создаются все необходимые условия, гарантирующие реализацию прав и свобод.

Нельзя обойти стороной и принцип профессионализма. Ведь качественно разработанный правовой акт может сформироваться только в результате всестороннего подхода всех причастных субъектов как непосредственно к самому проекту, так и ко всем этапам его разработки.

Неотъемлемым условием реализации правотворческих функций органов местного самоуправления является принцип гласности. Для его соблюдения органы местного самоуправления используют средства массовой информации. Принцип гласности напрямую связан с принципом демократизма, так как информирование граждан, к примеру, о публичных слушаниях, общественных обсуждениях позволит им реализовать свою непосредственную властную волю посредством участия в данных процедурах.

Необходимо отметить, что важным элементом любой системы принципов является не только перечень общих принципов, но и совокупность специальных принципов, раскрывающих некоторые важные особенности процесса. К ним можно отнести участие населения муниципального образования в правотворческом процессе; стадийность, открытость; финансовое обеспечение муниципального правотворческого процесса; непрерывность; единство муниципальной публичной власти; ответственность перед населением.

Стадии муниципального правотворчества

Одним из специальных принципов муниципального правотворчества является стадийность. Она придаёт процессу лаконичность, логичность и, что немаловажно, завершённость.

Сами стадии правотворческой деятельности в этой связи можно охарактеризовать как последовательность выполнения определённых этапов, в каждом из которых стоят конкретные самостоятельные задачи, но только при прохождении всех этапов будет получен конкретный результат. Качество такого результата зависит от грамотной организации работы участников процесса на каждой стадии, так как наличие ошибки на одной стадии может привести к ещё большим затруднениям в последующей работе с проектом.

Следует отметить, что многие теоретики рассматривают вопросы деления муниципального правотворческого процесса на стадии, прибегают к использованию различных подходов к количественной и содержательной стороне этапов. Наиболее часто встречается деление на четыре стадии: изучение необходимости принятия соответствующего решения; подготовка концепции экономических, социальных обоснований значимости и непосредственно самого проекта; обсуждение и принятие решения в определённой редакции; доведение решения до сведения граждан, проживающих в границах муниципального образования.

Остановимся более подробно на одном из подходов к делению муниципального правотворчества на стадии:

1. Первым этапом считается разработка первичных проектов муниципальных правовых актов и внесение их непосредственно в уполномоченный орган местного самоуправления или должностному лицу, которые обладают правотворческими функциями и продолжат дальнейшую работу по корректировке и обсуждению внесённого проекта. Официальное внесение правомочным субъектом в представительный орган местного самоуправления проекта муниципального правового акта называется правотворческой инициативой. Она, в свою очередь, порождает обязанность представительного органа местного самоуправления рассмотреть внесённый проект и принять или отклонить его. Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов предусматривается нормативным правовым актом органа или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся такие проекты. В необходимых случаях органы местного самоуправления проводят внутреннюю или независимую экспертизу проекта муниципального нормативного правового акта. К таким экспертизам относят правовую, антикоррупционную, финансово-экономическую, научно-техническую, оценку регулирующего воздействия и многие другие.
2. Вторым этапом является обсуждение и принятие муниципальных правовых актов. Данная процедура зависит от того, разрабатывается ли проект акт индивидуально должностным лицом (главой муниципального образования) или уполномоченным коллегиальным органом (представительным органом местного самоуправления). Процедурные вопросы обсуждения и принятия актов регулируются в уставах муниципальных образований или в регламентах правотворческих органов. При этом, в зависимости от вида муниципального правового акта может предусматриваться необходимость соблюдения дополнительных требований (например, для принятия устава муниципального образования необходимо квалифицированное большинство). Во многом различия данных требований связаны с тем, что акты большей юридической силы требуют особого внимания к детальной проработке их структур и положений. Данный этап также может предполагать проведение публичных слушаний, конференций по актуальным вопросам в рамках муниципального образования, когда к участию привлекается население соответствующего муниципального образования.
3. Третий этап связан с опубликованием и вступлением в силу муниципальных правовых актов. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу только после их официального опубликования, что соответствует принципам гласности, демократизма и гуманизма. Порядок опубликования должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан. Исключение составляют акты, содержащие сведения, распространение которых ограничено требованиями законодательства.
4. Четвёртым этапом можно считать контроль за исполнением муниципальных правовых актов. Цель контроля — выявление эффективности и причин затруднения реализации акта, а также обеспечение исполнения его положений в судебном порядке. Тесная связь контроля как стадии правотворческой деятельности и правоприменения позволяет сделать вывод о важности и невозможности игнорирования контроля за исполнением актов с целью претворения норм и правил принятых актов в жизнь. Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами и должностными лицами местного самоуправления, принявшими соответствующий акт, судом в специальном прядке, предусмотренном процессуальным законодательством, а в части, регулирующей осуществление переданных государственных полномочий, — уполномоченным органом государственной власти РФ или субъекта РФ.

Примечания

Одним из источников этой статьи является статья в википроекте «Знание.Вики» («znanierussia.ru») под названием «Муниципальное правотворчество», находящаяся по адресам: «https://baza.znanierussia.ru/mediawiki/index.php/Муниципальное_правотворчество» «https://znanierussia.ru/articles/Муниципальное_правотворчество». Материал указанной статьи полностью или частично использован в Циклопедии по лицензии CC-BY-SA 4.0 и более поздних версий. Всем участникам Знание.Вики предлагается прочитать материал «Почему Циклопедия?»