Руководства по оценке регулирующего воздействия

 → Оценка регулирующего воздействия

Единой схемы проведения оценки регулирующего воздействия, которая бы использовалась всеми странами, не существует. Напротив, уполномоченные органы различных стран разрабатывают свои схемы с учётом институциональных, социальных и правовых особенностей и публикуют их в форме руководств.

Руководства (гайды) по оценке регулирующего воздействия — это практические рекомендации управляющих органов по проведению оценки регулирующего воздействия, следование которым с большей вероятностью приведет к получению высококачественного анализа и обеспечению максимального влияния его результатов на итоговое качество регулирования. Эти руководства содержат как процедурные требования, связанные с ОРВ, так и все основные аспекты её подготовки. Кроме того, к руководствам по ОРВ относятся также руководства по проведению анализа выгод и издержек, который является ключевым элементом ОРВ. Так, в мировой практике широко распространены такие руководства по ОРВ как Руководство Еврокомиссии, Руководство Международной миграционной организации, Руководство офиса по контролю за регулированием Австралии, Руководство службы управления и бюджета США, Вводное Руководство по ОРВ Организации экономического сотрудничества и развития, Канадское Руководство для авторов ОРВ, Руководство по ОРВ Соединенного Королевства и т. д. Далее будут подробно рассморены основные из них, а именно:

• Руководство по оцениванию законодательства Европейской комиссии (2008);
• Руководство по ОРВ Службы управления и бюджета США (2003);
• Руководство по регулированию, разработанное Офисом по контролю за регулированием Австралии (1998);
• Руководство по оценке Международной Миграционной организации (2006).

Руководство по оцениванию законодательства Европейской комиссии

В пяти главах освещены как общетеоретические вопросы (понятие «оценка», её цели, субъекты и объекты), так и чисто прикладные, практические (описание процедуры ОРВ от планирования до доведения результатов до целевой аудитории). Таким образом, рассматриваемое Руководство ставит перед собой две цели: объяснение понятия ОРВ и предоставление подробного пошагового практического руководства по проведению ОРВ.

Руководство определяет, что оценка регулирующего воздействия — это основанный на фактах анализ того, насколько эффективно законодательные акты достигают поставленных при их принятии целей. В Руководстве делается акцент на то, что при проведении ОРВ следует учитывать влияние регулирующего акта не только на целевую группу, но и на все остальные, а также принимать во внимание не только прямые последствия, но также и кажущиеся на первый взгляд невозможными иные варианты развития событий после принятия акта.

Кроме того, Руководство предельно подробно описывает процесс оценки регулирующего воздействия на примере Указаний по развитию рынка услуг, принятых в 2006 г. Так планирование ОРВ происходит посредством создания многолетней программы оценки с указанием:

• причин, целей и предполагаемого применения результатов оценки;
• органа, ответственного за проведение ОРВ;
• даты начала и окончания процедуры ОРВ;
• типа оценки;
• необходимых для проведения ОРВ ресурсов (количество человек и денежных средств).

На первом этапе проведения ОРВ необходимо осуществить и временное планирование, содержащее информацию о том, сколько времени занимает каждый из 6 этапов проведения ОРВ: планирование, дизайн, осуществление ОРВ, распространение и использование результатов ОРВ, последующие действия. На этапе дизайна ОРВ определяется что, почему и как будет оцениваться, согласно рекомендациям Еврокомиссии. Сама процедура проведения ОРВ может быть осуществлена тремя способами:

• полностью внешним консультантом;
• полностью внутренними агентами, непосредственно и опосредованно связанными с законодательной деятельностью;
• частично внешними консультантами, частично — внутренними.

Для качественного осуществления ОРВ, в соответствии с Руководством Еврокомиссии, она должна пройти 4 фазы:

• чёткое структурирование задач;
• поиск необходимой информации;
• полноценный анализ и опубликование полученных данных;
• получение выводов, сделанных на основе фактов, и предоставление рекомендаций.

Каждая из них может быть достигнута в процессе использования различных инструментов оценки, 15 основных из них подробно рассмотрены в Руководстве. Результаты ОРВ следует предоставлять в доступном формате всем акторам, участвующим в процессе принятия решений. Ведь на стадии использования результатов ОРВ рекомендации могут послужить началом пересмотра каких-либо законодательных актов, или их частей.

В приложении к Руководству содержится перечень, описание и обоснование стандартов ОРВ, среди которых:

1. ОРВ должна быть четко организована и направлена на достижение своих целей.
2. Планирование оценки должно быть прозрачным и последовательным для того, чтобы результаты ОРВ могли быть доступны для операционных и стратегических целей акторов, принимающих решения.
3. Дизайн оценки должен включать ясные и чётко обозначенные цели, адекватные методы и средства управления оценкой и её результатами.
4. Действия по проведению ОРВ должны предоставить в итоге надежные, ясные и полные результаты.
5. Результаты ОРВ должны быть использованы максимально полно и удовлетворять интересы заинтересованных акторов.

Руководство по проведению ОРВ Службы управления и бюджета США

Руководство Службы управления и бюджета США представляет собой циркуляр, принятый в 2003 г., и заменивший предыдущие редакции от 2000 и 1996 гг. Оно не структурировано по главам, в нем содержатся лишь практические рекомендации при полном отсутствии теоретической базы. Данное Руководство своей целью имеет определение лучшей оценки регулирующего воздействия, а также стандартизацию способа проведения анализа издержек и выгод и отчёта о нём.

ОРВ считается проведенной должным образом, если она включает в себя следующие три элемента:

• Обоснование необходимости предпринимаемых действий
• Рассмотрение и анализ альтернативных подходов
• Анализ издержек и выгод (количественный и качественный) предлагаемого действия

При дизайне, осуществлении и подготовке отчета об ОРВ следует собирать и учитывать мнение как тех акторов, которые подпадут под действие данного акта, так и тех людей и организаций, которых этот акт не затрагивает, но которые обладают важными знания по регулируемым проблемам.

В соответствии с Руководством, высококачественная ОРВ требует компетентных, профессиональных оценщиков. Хорошая оценка регулирующего воздействия должна быть прозрачной, то есть любому читающему отчет об ОРВ должно быть понятно, как были сделаны выводы и рекомендации. Кроме того, оценщики должны ссылаться на все используемые в процессе ОРВ источники информации.

Руководство по оценке Международной миграционной организации

Руководство включает в себя как чисто теоретически главы (главы 1,2), в которых определяется понятие оценки, её типы и методология, так и практические рекомендации по проведению ОРВ (главы 3,4). Целью этого Руководства Международная миграционная организация видит восполнение пробелов в навыках её персонала, имеющего дело с оценкой. Под оценкой же в Руководстве понимается систематический анализ действующих или уже завершенных проектов, программ или политик, их дизайна, осуществления и результатов.

В качестве стандартов оценки в Руководстве принимается 32 позиции, выделенные Американской ассоциацией по оценке, и выделенные в 4 группы:

1. Стандарты «практичности» при осуществлении оценки гарантируют, что оценка удовлетворяет потребности в практической информации предполагаемых пользователей.
2. Стандарты «осуществимости» гарантируют, что оценка будет реалистичной, дипломатичной, разумной и экономной.
3. Стандарты «правомерности» гарантируют, что оценка производится законно, этично, с учётом благосостояния вовлеченных в оценку акторов и тех, кого затрагивают её результаты.
4. Стандарты «точности» гарантируют, что оценка опирается на адекватную информацию о преимуществах и недостатках оцениваемой программы.

Кроме того, данное Руководство детально описывает все возможные критерии, позволяющие сделать вывод по ходу оценки об уровне выполнения программ, политик, проектов и т. д.:

• Критерий релевантности, оценивающий, насколько программа достигла именно запланированных целей и насколько её цели модифицировались в ходе осуществления.
• Критерий выполнения позволяет сравнить ресурсы на «входе» и на «выходе» и сделать соответствующие выводы.
• Критерий эффективности, позволяющий оценить, важность целей, достигнутых программой.
• Критерий результативности, который дает возможность проанализировать, как используются ресурсы для достижения необходимых результатов, запланированных в программе.
• Критерий «издержки-эффективность», позволяет понять, с минимальными ли издержками были достигнуты результаты, или насколько оправданными были затраты.
• Критерий влияния, который говорит показывает положительные и отрицательные последствия проекта или программы для всех вовлеченных в неё людей, организаций и т. д.

В соответствии с Руководством, оценка может быть полезна для отчетности, обучения и совершенствования тех специалистов, которые выполняли программу. При планировании оценки первый шаг — определение её типа, который зависит от продолжительности оцениваемого проекта или программы. Для разработчиков же этих проектов не рекомендуется в качестве оценщиков назначать внутренних агентов, лучше всего использовать внешних консультантов. Далее следует подготовка оценки, которая начинается с определения круга полномочий и полномочных органов (в том числе целей оценки, причин её проведения, обоснования необходимости, плана проведения оценки и т. д.).

Руководство по регулированию, выпущенное Офисом по контролю за регулированием Австралии

В основном, данный документ представляет собой руководство по осуществлению законодательной деятельности, однако в нем содержатся полезные практические рекомендации по осуществлению анализа издержек и выгод, который является основным инструментом при проведении ОРВ. Так, в Руководстве отмечается, что при оценке регулирующего воздействия необходимо принимать в расчет не только количественно оцениваемые издержки и выгоды (финансовые и экономические), но и невыражаемые количественно результаты (например, влияние акта на здоровье, безопасность). Для проведения ОРВ рекомендуется разделить акторов, на которых повлияет регулирующее действие на группы, а последние на подгруппы следующим образом:

• государство(Британское содружество, отдельные государства, местные органы власти);
• бизнес (большой, средний, малый; экспортёры, импортёры, производители для местного рынка);
• потребители (в зависимости от уровня доступа к информации);
• группы, различающиеся по географической принадлежности;
• группы, различающиеся по возрасту, родному языку, полу, расе, физическим, культурным, финансовым возможностям.

Далее предлагается оценивать издержки различных групп. При оценке издержек государства от введения нового законодательного акта учитывают, где необходимо:

• численность работников и уровень занятости;
• затраты на заработную плату;
• издержки принуждения к выполнению условий акта.

Для бизнеса издержки от принятия акта могут быть связанные со следующими аспектами:

• возникновение административных издержек, связанных с выполнением требования данного законодательного акта о предоставлении определенного рода отчетов;
• выплаты государству по использованию лицензий;
• изменения в процессе производства, доставки, осуществления маркетинга, которые последуют при принятии регулирующего акта
• необходимость поиска и использования альтернативных ресурсов;
• невозможность, откладывание предоставления товара на рынок.

Потребители же могут столкнуться со следующими издержками:

• высокие цены на товары и услуги;
• снижение полезности от приобретаемых товаров и услуг в связи с сокращением ассортимента, снижением качества)
• издержки, обусловленные откладыванием предоставления товара на рынок со стороны производителей

При подсчете издержек от введения регулирования следует избегать двойного счета.

Аналогично должны быть оценены выгоды каждой из описанных выше групп, которые могут быть извлечены например, при следующих обстоятельств:

• экономия от масштаба;
• сокращение издержек соблюдения требований для бизнеса и административных издержек для государства;
• улучшение качества товаров и услуг
• увеличение ассортимента товаров и услуг
• улучшение здоровья нации

Кроме того, в выпущенном Офисом по контролю за регулированием Руководстве по регулированию содержится ссылка на справочник по анализу выгод и издержек (Handbook of Cost Benefit Analysis) Министерства финансов и Государственной Администрации, который является основным руководством по проектному анализу, используемый в Правительстве.

Внесение изменений в Руководства по ОРВ

Рассмотренные основные Руководства по ОРВ, также как и все остальные, не являются статичными, а пересматриваются с определенной периодичностью. Чаще они пересматриваются в тех странах, где сама политика в отношении ОРВ развивается быстро и, соответственно, часто меняется. Однако для регулярного пересмотра руководств по ОРВ есть и другие, не менее веские причины: накопление опыта в области проведения ОРВ, углубление понимания некоторых связанных с ним вопросов, разработка передовых методов анализа и необходимость обеспечения соответствия ОРВ общим изменениям политической ситуации в стране.

См. также

• Оценка регулирующего воздействия
• Процедура проведения оценки регулирующего воздействия

Литература

1. Детерминанты качества анализа регулирующего воздействия, ОЭСР, 2006.
2. IOM Evaluation guidelines, 2006.
3. Guide to Regulation: Second Edition. — Office of regulation review, Australia, 1998.
4. Regulatory Analysis. OMB Circular A-4, September 2003.
5. DC MARKT Guide to evaluating legislation. European commission, Brussels, March 2008.